Wpisy z 04.2009

Bruce Benson, profesor prawa i ekonomii na Florida State University, opublikował kilka lat temu artykuł pt. “The Mythology of Holdout as a Justification for Eminent Domain and Public Provision of Roads” [The Independent Review, v. X, n. 2, Fall 2005], w którym zajmuje się jednym z głównych argumentów za instytucją wywłaszczenia (w USA: eminent domain), a mianowicie tzw. problemem odmowy (ang. holdout problem) - sytuacją, gdy ktoś odmawia zaakceptowania oferty wykupienia jego własności lub ustanowienia na niej ograniczonego prawa rzeczowego. Benson dowodzi, że argument ten nie może skutecznie uzasadnić wywłaszczenia w celu budowy sieci komunikacyjnej. Zdaniem autora znacznie efektywniejsze i zarazem sprawiedliwe rozwiązanie to pozostawienie tej sfery aktywności podmiotom prywatnym, bez sztucznego “ulatwiania” im pracy poprzez rozwiązania administracyjnoprawne.

Autor rozpoczyna od odpowiedzi na pytanie, czy państwo rzeczywiście musi budować drogi. Odpowiedź jest przecząca, gdyż - jak wskazuje autor - na całym świecie nie brakuje przykładów, zarówno aktualnych, jak i historycznych, budowania i zarządzania drogami przez podmioty prywatne. Jako jeden z przykładów autor podaje model, w którym państwo organizuje przetargi (lub aukcje) na prawo do zbudowania i zarządzania określonym projektem drogowym, gdyż znajduje się na to tak wielu chętnych. Przykłady te pokazują jedynie, że prywatne podmioty radzą sobie na tym rynku - nie pozwalają jednak odpowiedzieć na pytanie, czy konieczna jest instytucja wywłaszczenia.

Ekonomiczne uzasadnienie instytucji wywłaszczenia

Po pierwsze, Benson wskazuje, że dobrowolny transfer praw w drodze wymiany oznacza alokację dóbr do bardziej wartościowych celów, obie strony są w lepszej sytuacji niż gdyby nie dokonały transakcji (w przeciwnym wypadku, by jej nie dokonały). Przy całej rezerwie do ekonomii dobrobytu, autor wskazuje, że dobrowolna wymiana prowadzi stanu optymalnego w sensie Pareto. Oprócz dobrowolnej wymiany, w obecnej sytuacji prawnej możliwe jest wywłaszczenie za wynagrodzeniem, jeśli dana własność jest potrzebna do realizacji celów publicznych, na przykład - budy drogi.

Ekonomiczną argumentację na rzecz wywłaszczenia, Benson podaje za Richardem Posnerem. Według sędziego Posnera, ratio tej instytucji to jej konieczność dla zapobiegania monopolowi. W sytuacji, gdy rozpoczęta jest już konstrukcja jakiegoś odcinka drogi, bardzo kosztowna staje się rezygnacja z już wytyczonej trasy na rzecz trasy alternatywnej. Mając tę wiedzę, właściciele ziemi na trasie planowanej drogi mają motywację do żądania bardzo wysokiej ceny za swoją własność - ceny, która przekracza koszt alternatywny tej ziemi. Oznaczałoby to, że z powodu wysokich kosztów zakupu ziemi, wyższe będą ceny usług, co spowoduje, że konsumenci będą szukać rozwiązań alternatywnych do tej konkretnej drogi. Z tego powodu, ziemia, która byłaby bardziej wartościowa dla firmy budującej drogę niż dla jej obecnych właścicieli, byłaby wciąż wykorzystywana w mniej wartościowych zastosowaniach - co jest nieefektywne. Należy pamiętać, że zdaniem Posnera argument ten ma zastosowania bardziej w stosunku do prywatnych projektów drogowych niż publicznych.

Pierwszym kontrargumentem jest obserwowana sytuacja, że wielu właścicieli ziemi, przekazuje wręcz za darmo część swoich nieruchomości firmom prywatnym lub władzom publicznym w celu poprowadzenia przez nie drogi. Jest to spowodowane znaczącym wzrostem wartości reszty nieruchomości w okolicy, co daje silną motywację większym właścicielom do właśnie takich zachowań.

Poza tym, Posner nie bierze pod uwagę, że ziemię teoretycznie można nabyć przed rozpoczęciem prac budowlanych, zmniejszając znacznie motywację właścicieli do zachowań orkeślanych przez nas jako problem odmowy. Oczywiście, jeśli to władza publiczna ma budować drogę, to praktycznie niemożliwe zachowanie jest jej trasy w tajemnicy, podczas gdy prywatne firmy stosują z powodzeniem instytuację nabywców “krzaków”, co pozwala im na redukcję lub eliminację zjawiska odmowy.

Nawet jeśli nie dałoby się uniknąć rozpowszechnienia informacji o planowanej drodze, rzeczony problem można obejść w inny sposób. Jeśli inwestor zaplanuje więcej niż jedną alternatywną trasę, może złożyć publiczną propozycję właścicielom nieruchomości - niech wszyscy podadzą ceny, za które są gotowi sprzedać potrzebne działki. Inwestor zaznacza jednocześnie, że wybierze tę trasę, która w sumie będzie dla niego najtańsza. W takiej sytuacji mogą być również wykorzystane aukcje kombinacyjne (ang. cominatorial auctions), w których dokonuje się zakupu całych grup dóbr lub usług (taką grupą może być określona ilość działek ziemi).

Government failure

W odróżnieniu do bardziej popularnego w publicystyce zjawiska market failure (błędu lub defektu rynku), znacznie poważniejszym problemem w dzisiejszej gospodarce jest government failure (błędy lub nieefektywność działań państwa w gospodarce). Za ilustrację w przedmiotowej sytuacji może posłużyć następujący przykład. Załóżmy, że inwestor A może kupić działkę właściciela B za 500 tys. dolarów. Załóżmy również, że wydając 50 tys. (na lobbing, łapówkę, etc.) zapewni sobie decyzję wywłaszczeniową względem B. Rada miejska zgadza się wywłaszczyć B i sprzedać działkę A za 100 tys. dolarów. Rzeczoznawca wycenia działkę na 250 tys. i tyle dostaje B, więc podatnicy płacą 150 tys. różnicy. 250 tys. jest oczywiście znacznie poniżej wartościowania działki przez B i stanowi przykład opisywanego w literaturze uprzedzenia przeciwko właścicielom, przejawiającego się rażąco zaniżonymi odszkodowaniami.

W tej sytuacji A ma się znacznie lepiej, ale podatnicy i B są ewidentnie stratni. Tzw. korzyść społeczna “netto” jest więc taka sama jak przy dobrowolnej wymianie, jest ona jednak rozłożona nierówno. Taki wynik jest nieefektywny w sensie Pareto, co skłoniło wielu zwolenników wywłaszczenia do przyjęcia mniej restrykcyjnego kryterium efektywności Kaldora-Hicksa (ktoś zyskuje wystarczająco dużo, by zrekomepnsować tych, którzy tracą, nawet jeśli żadna rekomensata nie będzie wypłacona).

Dopóki koszty lobbingu, łapówek lub podobnych działań są niższe niż wartościowanie działki przez jej właściciela minus wynegocjowana cena, za którą wywłaszczoną ziemię sprzeda inwestorowi państwo - inwestor ma silną motywację do rezygnacji z dobrowolnej wymiany, a więc do forsowania nieefektywnego w sensie Pareto rozwiązania. Nie trzeba również dodawać, że intuicyjnie postrzegam taką sytuację jako złą.

Benson podaje pięć przyczyn nieefektywności politycznych transferów dóbr, które w konkretnych przypadkach mogą powodować, że taki transfer jest nieefektywny nawet w ramach słabego kryterium Kaldora-Hicksa:

1. niedobrowolne transfery generalnie skutkują w redukcji netto dobrobytu;
2. zasoby konsumowane w procesie osiągania takich transferów mają koszty alternatywne - zarówno po stronie rent seekers jak i po stronie ich ofiar;
3. potencjalnie ofiary przewidując transfer mają motywację do ucieczki (zmiana jurysdykcji, ukrywanie działalności lub zasobów) oraz do szybkiego upłynnienia wartości (np. poprzez nieefektywną w długim okresie gospodarkę leśną, zapewniającą jednak maksimum zwrotu na inwestycji w krótkim okresie);
4. żeby zabezpieczyć się przed powyższym państwo nakłada wiele regulacji (plany zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, etc.), które mają znaczne koszty implementacji oraz egzekucji, a także koszty compliance po stronie podmiotów prywatnych;
5. co najważniejsze - wykorzystanie nacjonalizacji i wywłaszczenia prowadzi do podważenia bezpieczeństwa prywatnych praw własności, co ma skutki analogiczne do tzw. problemu dóbr wspólnych (ang. tragedy of the commons): szybkie zużywanie i niewystarczające nakłady na utrzymanie zasobów relatywnie do efektywnego poziomu konserwacji.

Podsumowując Benson cytuje Posnera, według którego jedynym ekonomicznym uzasadnieniem wywłaszczenia jest przeciwdziałanie problemowi odmowy, a który sam jednocześnie zaznacza, że argumenty na rzecz wywłaszczenia jako instytucji skutecznie radzącej sobie z tym zjawiskiem są zdecydowanie niekonkluzywne. Autor wskazuje, że w świetle przeprowadzonej analizy, z punktu widzenia efektywności w rozumieniu ekonomicznym, wywłaszczenie jest instytucją szkodliwą i niepotrzebną do zapewnienia odpowiedniej sieci drogowej.

Greg Ransom na blogu Taking Hayek Seriously zamieścił wybór fragmentów z przeprowadzonego w 1978 r. wywiadu z Friedrichem von Hayekiem, w którym noblista odnosi się do osoby Johna Maynarda Keynesa. Zachęcam do lektury:

ROSTEN: (…) to był oczywiście okres, kiedy John Maynard Keynes zyskał międzynarodowe uznanie i chciałbym byś o nim opowiedział.

HAYEK: Znałem go bardzo dobrze. Spotkałem go jeszcze zanim przyjechałem do Anglii, w 1928 r. na spotkaniu Trade Cycle Research Institute. Już wtedy poróżniliśmy się na gruncie ekonomii, co charakterystyczne - o stopy procentowe. Keynes miał zwyczaj rozjeżdżania jak walec parowy młodego człowieka, który mu się przeciwstawił. Jeśli jednak stanąłeś przeciwko niemu, szanował cię do końca życia. Chociaż różniliśmy się w kwestii ekonomii, pozostaliśmy przyjaciółmi do końca. To jemu zawdzięczam, że spędziłem wojenne lata w King’s College, w Cambridge. On załatwił mi tam miejsce. I rozmawialiśmy o wielu rzeczach, z tym że nauczyliśmy się unikać ekonomii.

ROSTEN: Unikaliście ekonomii?

HAYEK: Unikaliśmy ekonomii.

ROSTEN: Ale czy nie było tak, że wziąłeś się za Ogólną teorię, kiedy tylko się ukazała?

HAYEK: Nie, nie zrobiłem tego. Spędziłem bardzo dużo czasu recenzując jego Traktat o pieniądzu i tym, co mnie zniechęciło do podjęcia wyzwania ponownie była odpowiedź Keynesa na publikację drugiej części mojej bardzo długiej analizy tej książki: “Oh, ja już w to wszystko nie wierzę.”

ROSTEN: Tak powiedział?

HAYEK: Tak. [śmiech]

ROSTEN: Jak długo później miało to miejsce?

HAYEK: To było w 1932 r., a Traktat wyszedł w 1930 r. Keynes przygotowywał już wtedy Ogólną teorię i wciąż nie odpowiedział na pierwszą część mojej recenzji, gdy sześć miesięcy później ukazała się druga część. Powiedział tylko: “Nieważne, i tak już w to wszystko nie wierzę.” Było to bardzo zniechęcające dla młodego człowieka, który spędzenił rok na krytyce ważnej pracy. Oczekiwałem więc raczej, że w kwestii Ogólnej teorii również zmieni zdanie za rok lub dwa. Nie uważałem więc za warte wysiłku, by zainwestować tak wiele pracy, no i oczywiście ta książka stała się przerażająco znaczącą. Jest to jedna z rzeczy, za które się winię, ponieważ jestem w dużej mierze przekonany, że mogłem wtedy wykazać błędy tej książki.

ROSTEN: Czy na prawdę myślałeś, że on powie: “Oh, już nie wierzę w zamienność pomiędzy bezrobociem [i inflacją]” i tak dalej?

HAYEK: Jestem pewien, że dokonałby zmian.

ROSTEN: Czy myślisz, że rzeczywiście zmienił coś?

HAYEK: Zmodyfikowałby swoje poglądy. W rzeczy samej, moje ostatnie spotkanie z nim - widziałem go sześć tygodni przed jego śmiercią, było to już po wojnie - zapytałem go czy nie niepokoi go to, co jego uczniowie robili z jego ideami w tamtym czasie, kiedy inflacja była głównym zagrożeniem. Odpowiedział: “Nie przejmuj się, moje idee były ważne w Kryzysie lat trzydziestych, ale możesz mi zaufać: jeśli staną się one zagrożeniem, z łatwością odwrócę poglądy opinii publicznej.” Ale sześć tygodni później był już martwy i nie mógł tego zrobić. Jestem przekonany, że Keynes zostałby jedym z wielkich przeciwników inflacji.

ROSTEN: Czy uważasz, że mógłby to zrobić?

HAYEK: O, tak. Nie miałby najmniejszego momentu zawahania. Jedyną rzeczą za którą go winię jest to, że coś co sam uznawał za pamflet na ten czas, mający przeciwdziałać deflacyjnym tendencjom w latach trzydziestych, nazwał ogólną teorią. Nie była to jednak ogólna teoria. W rzeczywistości był to pamflet na tę konkretną sytuację. A stało się tak częściowo - powiedziałbym - z powodu wpływu części jego doktrynerskich uczniów, którzy naciskali na niego - jedna z nich, Joan Robinson, opublikowała ostatnio tekst, w którym dość otwarcie mówi, że czasami mieli poważną trudność w uzmysłowieniu Maynardowi implikacji jego teorii. [śmiech]

(…)

ROSTEN: Jak twoim zdaniem zapisze się on w historii myśli ekonomicznej?

HAYEK: Jako człowiek z wieloma pomysłami, który o ekonomii wiedział bardzo niewiele. Nie znał nic poza ekonomią marshallowską. Był całkowicie nieświadomy wszystkiego, co działo się gdzie indziej, nawet o dziewiętnastowiecznej historii gospodarczej wiedział bardzo mało. Jego zainteresowania były ukierunkowane przez zmysł estetyczny. A on nienawidził dziewiętnastego wieku, dlatego też wiedział o nim bardzo mało - nawet jeśli chodzi o literaturę naukową. Ale był za to prawdziwym ekspertem w epoce elżbietańskiej.

ROSTEN: Jestem absolutnie zaskoczony zdaniem, że John Maynard Keynes rzeczywiście nie znał literatury ekonomicznej. Z pewnością się z nią zapoznał.

HAYEK: Znał bardzo niewiele. Nawet w angielskiej tradycji jego wiedza była nikła jeśli chodzi o wielkich dziewiętnastowiecznych autorów piszących o kwestiach monetarnych. Nie wiedział nic o Henrym Thorntonie, mało wiedział o Ricardo, tylko słynne fragmenty. A przecież mógłby znaleźć wielu prekursorów swoich inflacyjnych koncepcji w latach dwudziestych i trzydziestych dziewiętnastego wieku. Kiedy mu o tym powiedziałem, było to dla niego kompletną nowością.

ROSTEN: Jak na to zareagował? Czy spowodowało to u niego jakąś nieśmiałość?

HAYEK: O nie, w żadnym wypadku. Był na to zbyt pewny siebie, przekonany, że to, co inni ludzie mogli powiedzieć na ten temat nie miało większego znaczenia. Krótko po napisaniu Ogólnej teorii był on tak przekonany, że stworzył całą nauką od nowa, że odnosił się wręcz pogardliwie do wszystkiego, co zostało zrobione wcześniej.

ROSTEN: Czy zachował tę pewność do końca?

HAYEK: Nie jestem w stanie powiedzieć, gdyż jak już wspomniałem wcześniej, niemalże całkowicie zaprzestaliśmy rozmawiać o ekonomii. Interesowało nas wiele innych tematów - jego ogólna teoria idei i tak dalej. Nie chciałbym dać wrażenia, że nie doceniam go jako umysłu. Keynes był jednym z najbardziej inteligentnych i oryginalnych myślicieli jakich poznałem. Ale ekonomia była dla niego tylko bocznym torem. Miał fantastyczną pamięć, był niezwykle oczytwany, ale ekonomia nie była jego głównym zainteresowaniem. Jego własnym zdaniem, mógł on stworzyć od nowa tę dziedzinę, a do większości ekonomistów czuł raczej pogardę.