Dostęp do informacji publicznej: rozstrzygnięcia i ścieżka odwoławcza (część I)

Pracując już od jakiegoś czasu z ustawą o dostępie do informacji publicznej (“u.d.i.p.”) zauważyłem brak aktualnego i prostego opracowania (jakiegoś “komentarza praktycznego”), które rozjaśniałoby problemy ze stosowaniem tej regulacji napotykane przez obie strony “barykady”. Poniżej chciałbym choć trochę tę lukę wypełnić w zakresie rozstrzygnięć i ścieżki odwoławczej.

Tekstem doktrynalnym, który stanowi mój punkt wyjścia jest komentarz do ustawy autorstwa Michała Kłaczyńskiego i Sergiusza Szustera (LEX, stan prawny na 2003.11.01, dalej jako “Komentarz”) – wyraźnie zaznaczę jeśli gdzieś z komentarzem się nie zgadzam lub uważam, że orzecznictwo uczyniło go nieaktualnym. Powoływać będę się również na pracę M. Jaśkowskiej – Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (Toruń 2002, dalej: “Dostęp w świetle orzecznictwa”).

Przejdźmy do meritum. Organ, który otrzymuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma trzy możliwości:

• [A] Udostępnić informację (czynność materialno-techniczna)
• [B] Wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p.
• [C] Zawiadomić wnioskującego, że przedmiot jego wniosku nie stanowi informacji publicznej (czynność materialno-techniczna)

Tylko opcje [A] i [B] stanowią ściśle rzecz biorąc rozpoznanie wniosku – rozstrzygnięcie wynikłej z niego sprawy administracyjnej (I OSK 1938/10). Opcja [C] oznacza tyle, że zdaniem organu nie można w ogóle zastosować regulacji u.d.i.p., gdyż przedmiot wniosku nie spełnia definicji “informacji publicznej” z art. 1 ust. 1 ustawy.

Różnica między [B] a [C] nie polega na tym, że w pierwszym przypadku pismo organu do wnioskującego będzie się nazywało “Decyzja”, a w drugim nie. Istotne jest, czy organ kwestionuje zastosowanie u.d.i.p. [C] czy nie kwestionując, że przedmiot wniosku stanowi informację publiczną, odmawia jej udostępnienia z innych względów [B] (to rozróżnienie dobrze ilustruje II SAB/Łd 64/10). W tym drugim przypadku, nawet “Zawiadomienie” lub “Informacja” będzie decyzją administracyjną.

Rozpatrzmy teraz kilka sytuacji i prześledźmy ścieżkę odwoławczą.

I. Organ wybiera opcję [C] lub nie udziela żadnej odpowiedzi w ciągu 14 dni

Obie te sytuacje są równoważne, gdyż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych (co do [C] – np. II SAB/Łd 64/10, II SAB/Wa 279/10, I OSK 1541/09), oznaczają one stan bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Konieczne jest jednak pewne zastrzeżenie – bezczynność będzie występować tylko wtedy, kiedy organ błędnie oceni, że przedmiot wniosku nie jest informacją publiczną lub, że wnioskowanej informacji nie posiada i wnioskującemu taki komunikat przekaże [C] lub nie. Załóżmy więc, że ocena organu jest błędna.

Wnioskującemu w tej sytuacji przysługuje skarga na bezczynność do właściwego sądu administracyjnego. Skargę tę można wnieść natychmiast po upływie 14-dniowego terminu na rozpatrzenie wniosku bez wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż żadne inne środki nie przysługują, a także bez wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (tak m.in. I OSK 262/08).

W tej kwestii nieaktualne są Komentarz i Dostęp w świetle orzecznictwa, które powołują się na orzecznictwo z roku 2002, kiedy NSA na podstawie starej regulacji procesowej (ustawa o NSA) rzeczywiście nie dopuszczał skarg na bezczynność w takich przypadkach jak [C] (zawiadomienie samo w sobie traktowane było jako “nie-bezczynność”).

Sąd administracyjny uwzględni skargę, kiedy uzna, że organ błędnie stwierdził, że wnioskowaniej informacji nie posiada lub przedmiot wniosku nie jest informacją publiczną. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddali. Uwzględniając skargę sąd zobowiąże organ do rozpoznania wniosku – czyli wybrania opcji [A] lub [B].

Pamiętajmy jednak, że sąd nie zobowiąże organu do udostępnienia informacji [A], lecz tylko do rozpoznania (co może równie dobrze oznaczać [A] jak i [B]).

Mimo przepisu art. 21 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, że “skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę” – należy się spodziewać, że rozpatrzenie skargi na bezczynność zajmie sądowi administracyjnemu ok. 2-3 miesięcy.

Praktyczna rada dla obu stron postępowania przed sądem administracyjnym w przedmiocie takiej skargi na bezczynność: nie ma sensu powoływać argumentów innych niż dotyczące tego, czy przedmiot wniosku jest informacją publiczną i czy znajduje się w posiadaniu organu. Nawet jeśli organ wysili się, żeby wykazać, że spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia z art. 5 u.d.i.p. to nie będzie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Jeśli faktycznie występują przesłanki z art. 5 u.d.i.p. to jest podstawa dla opcji [B] – decyzji odmownej, którą sugerowałbym niezwłocznie wydać, co powinno skutkować umorzeniem przez sąd postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność.

Odradzam w szczególności powoływanie się na ochronę praw autorskich w takim postępowaniu, gdyż nie może to być nawet podstawa odmowy udostępnienia informacji [B], a tym bardziej wybrania opcji [C] (więcej na ten temat w rozważaniach o odmowie, w międzyczasie polecam np. II SAB/Wa 155/09).

Zachęcam do zapoznania się z częścią II »