2011
Posłowie, usuńcie art. 5a z nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej!
Redaktor Andrzej Jankowski w dzisiejszym “Dzienniku Gazecie Prawnej” popiera skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie opinii o OFE wskazując jednocześnie na problem, który mnie również niepokoi. Problemem tym jest przemycenie przez Rząd do projektu nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej niesławnego już art. 5a. Projekt nowelizacji trafił już do sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Nowy przepis art. 5a ograniczyć ma dostęp do informacji o dysponowaniu mieniem Skarbu Państwa oraz związanych z postępowaniami przed “sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi”. W skrócie – w zakresie w jakim taka regulacja ma sens jest ona zbędna (dzięki orzecznictwu sądów administracyjnych), więc można się spodziewać, że w praktyce art. 5a będzie narzędziem dalszego ograniczania dostępu do informacji publicznej.
Pozostaje mieć nadzieję, że posłowie w Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji dostrzegą ten problem i podejmą jedyną słuszną decyzję – o usunięciu art. 1 pkt 6 projektu nowelizacji (dodającego nieszczęsny art. 5a do ustawy o dostępie).
Dlaczego nowy art. 5a jest zbędny?
Przepis art. 5a ma ma ograniczyć dostęp do informacji wytworzonych dla organu władzy na potrzeby:
- dokonania rozstrzygnięcia lub złożenia oświadczenia woli w procesie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w tym komercjalizacji i prywatyzacji tego mienia;
- postępowań przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi, z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej, Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Przedstawione w uzasadnieniu projektu argumenty za ograniczeniem dostępu do takich informacji, przynajmniej w niektórych przypadkach, są sensowne i niekontrowersyjne. Problem polega jednak na tym, że dzięki utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych już w obecnym stanie prawnym takie informacje nie są uznawane za informacje publiczną. Oznacza to, że administracja nie musi się obawiać obowiązku udostępnienia takich informacji. Art. 5a jest więc zbędny.
Sami autorzy projektu powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 89/09), w którym NSA stwierdził: Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dlaczego nowy art. 5a jest szkodliwy?
Zakładając jednak, że proponowany art. 5a nie jest “wypadkiem przy pracy”, trzeba przyjąć, że w intencji jego autorów ma on coś w stanie prawnym zmienić i jest duże ryzyko, że w praktyce będzie on interpretowany szeroko – na niekorzyść obywateli i jawności działań władzy.
Na gruncie dziś obowiązujących przepisów waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma posłużyć w postępowaniu w konkretnej sprawie dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który organ ten reprezentuje (WSA w Opolu, II SAB/Op 20/10).
W art. 5a musi więc chodzić o coś więcej. O co na przykład? Oddajmy głos red. Jankowskiemu:
Oto bowiem do ustawy, która powinna ułatwiać dostęp do informacji publicznej, rząd postanowił wprowadzić nowy rodzaj tajemnicy, blokady informacyjnej. Ma ona objąć między innymi opinie, analizy, stanowiska oraz instrukcje w procesie prywatyzacji i komercjalizacji mienia Skarbu Państwa i samorządów terytorialnych. Blokada objęłaby również opinie przygotowywane dla sądów i trybunałów, instrukcje negocjacyjne przy zawieraniu umów międzynarodowych.
Rzecz jasna to czysty przypadek, że tego rodzaju pomysły pojawiły się w rządowym projekcie wkrótce po przegranej przez premiera sprawie w sądzie. Poszło o to, że organizacje pozarządowe chciały poznać szczegóły ustanowienia przez Donalda Tuska tarczy antykorupcyjnej. Jak się okazało, były to życzenia wygórowane dla rządu. Odporność urzędników na proste argumenty zwykłych ludzi była tak duża, że spór zakończył dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym, przyznając rację organizacjom pozarządowym. Gdyby jednak w czasie trwającego sporu obowiązywały rozwiązania prawne, które rząd chce teraz wprowadzić do ustawy, przed sądem tryumfowałby zapewne premier, a nie obywatele.
Obawiam się, że ocena red. Jankowskiego jest trafna. Pozostaje więc tylko apel: posłowie, usuńcie art. 5a z nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej!
2011
Dostęp do informacji publicznej: rozstrzygnięcia i ścieżka odwoławcza (część II)
Kontynuując temat (link do części I) proceduralnych aspektów dostępu do informacji publicznej przyjrzyjmy sie kilku sytuacjom.
Dla przypomnienia – organ, który otrzymuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma trzy możliwości:
- [A] Udostępnić informację (czynność materialno-techniczna)
- [B] Wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p.
- [C] Zawiadomić wnioskującego, że przedmiot jego wniosku nie stanowi informacji publicznej (czynność materialno-techniczna)
Na początek mały bonus w kontekście przypadku I.
Ia. Co ma zrobić organ gdy uzna, że przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej rzeczywiście jest informacją publiczną, ale jednocześnie stwierdzi, że tej informacji nie posiada?
WSA w O. w II SA/Ol 19/10 rozpatrując taki przypadek uznał (moim zdaniem słusznie), że wydanie przez organ w tej sytuacji decyzji administracyjnej jest uchybieniem na gruncie u.d.i.p. (nie dopuszcza tego art. 16 u.d.i.p.). Jednocześnie WSA stwierdził, że uchybienie to było de facto na korzyść wnioskującego, gdyż dało mu więcej uprawnień niż zawiadomienie. Nie było to więc, zdaniem WSA, uchybienie istotne, więc decyzja się ostała.
Nawet gdyby organ nie wydał decyzji wnioskujący miałby ścieżkę do dochodzenia swoich praw – skargę na bezczynność organu. Jak słusznie zauważył sąd, lepiej jednak dla wnioskującego móc skarżyć decyzję, gdyż przy odwołaniu/skardze jest ona badana co do meritum (czego nie ma przy skardze na bezczynność) – co powinno skrócić dochodzenie praw przez wnioskującego. Czytaj dalej >>
2011
Dostęp do informacji publicznej: rozstrzygnięcia i ścieżka odwoławcza (część I)
Pracując już od jakiegoś czasu z ustawą o dostępie do informacji publicznej (“u.d.i.p.”) zauważyłem brak aktualnego i prostego opracowania (jakiegoś “komentarza praktycznego”), które rozjaśniałoby problemy ze stosowaniem tej regulacji napotykane przez obie strony “barykady”. Poniżej chciałbym choć trochę tę lukę wypełnić w zakresie rozstrzygnięć i ścieżki odwoławczej.
Tekstem doktrynalnym, który stanowi mój punkt wyjścia jest komentarz do ustawy autorstwa Michała Kłaczyńskiego i Sergiusza Szustera (LEX, stan prawny na 2003.11.01, dalej jako “Komentarz”) – wyraźnie zaznaczę jeśli gdzieś z komentarzem się nie zgadzam lub uważam, że orzecznictwo uczyniło go nieaktualnym. Powoływać będę się również na pracę M. Jaśkowskiej – Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (Toruń 2002, dalej: “Dostęp w świetle orzecznictwa”).
Przejdźmy do meritum. Organ, który otrzymuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma trzy możliwości:
- [A] Udostępnić informację (czynność materialno-techniczna)
- [B] Wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p.
- [C] Zawiadomić wnioskującego, że przedmiot jego wniosku nie stanowi informacji publicznej (czynność materialno-techniczna)
Tylko opcje [A] i [B] stanowią ściśle rzecz biorąc rozpoznanie wniosku – rozstrzygnięcie wynikłej z niego sprawy administracyjnej (I OSK 1938/10). Opcja [C] oznacza tyle, że zdaniem organu nie można w ogóle zastosować regulacji u.d.i.p., gdyż przedmiot wniosku nie spełnia definicji “informacji publicznej” z art. 1 ust. 1 ustawy. Czytaj dalej >>
2011
Dlaczego idę do sądu z prezydentem?
Dzisiejsza Gazeta Wyborcza informuje o tym, że postanowiłem skierować do sądu administracyjnego sprawę nieudostępnienia mi opinii prawnych o ustawie o OFE:
Mikołaj Barczentewicz, współpracownik fundacji FOR Leszka Balcerowicza, złoży w piątek skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność prezydenta. Chodzi o to, że nie udostępnił ekspertyz, na podstawie których zdecydował o cięciu składki do OFE.
Za to w portalu internetowym Gazety Wyborczej ukazał się mój tekst “Dlaczego idę do sądu z prezydentem?”, w którym przedstawiam moje motywy:
Wierząc w swoje konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, zwróciłem się do prezydenta RP o udostępnienie opinii konstytucjonalistów o ustawie o OFE. Odmówiono mi, powołując się na “przyjętą w Kancelarii Prezydenta jednolitą praktykę”. Nie pozostawiono mi więc innej drogi, niż skierować sprawę na drogę sądową, co też czynię. Czy jednak tak powinna wyglądać przejrzystość sprawowania najwyższych urzędów, że obywatel zmuszony jest dochodzić swojego prawa do informacji w sądzie?
Na temat dostępu do opinii prawnych ws. OFE pisałem już na tym blogu wielokrotnie:
2011
Czy sądy mogą być motorem zmian społecznych?
Prawie każdy, kto choć pobieżnie zna historię Stanów Zjednoczonych w XX wieku, słyszał o takich kamieniach milowych orzecznictwa Sądu Najwyższego USA, jak Brown v. Board of Education (1954), czy Roe v. Wade (1973). Zgodnie z powszechnym przekonaniem, pierwsze z tych orzeczeń zakończyło segregację rasową w USA, a drugie zapewniło kobietom prawo do aborcji. Są to koronne przykłady używane przez tych, którzy twierdzą, że sądy mogą być kołem zamachowym postępu społecznego – nawet wtedy, gdy społeczeństwo i politycy stoją postępowi na drodze. Jak pokazuje jednak prof. Gerald N. Rosenberg w głośnej książce The Hollow Hope. Can Courts Bring About Social Change? historia nie wspiera tego stanowiska.
Rosenberg pokazuje m.in. na przykładzie sprawy Brown, która dotyczyła segregacji rasowej w szkołach średnich, że wpływ sądów na rzeczywistość społeczną jest bardziej ograniczony niż mogłoby się wydawać. Jak pokazują dane, mimo odważnego i stanowczego podejścia Sądu w Brown, jeszcze w 1964 (a więc w dekadę po wydaniu tego orzeczenia) tylko 1.2% kolorowych uczniów na południu USA uczęszczało do szkół wraz z białymi uczniami. Dopiero Civil Rights Act uchwalony przez Kongres w 1964 spowodował istotną zmianę sytuacji (dwukrotny wzrost już w okresie 1964-1965, 91.3% w 1972).
Rosenberg rozróżnia trzy rodzaje ograniczeń dla wpływu sędziów na społeczeństwo:
- Ograniczona natura konstytucyjnych praw podmiotowych
- Brak niezależności sędziowskiej
- Brak samodzielnych instrumentów do implementacji orzeczeń
Oczywiście, praca Rosenberga spotkała się z dużą ilością polemiki. Osobiście uważam jednak, że jego argumenty się bronią – i co więcej, mają zastosowanie nie tylko w Stanach Zjednoczonych. Jestem gotów postawić tezę, że polski Trybunał Konstytucyjny napotyka w szczególności na ograniczenia, które zidentyfikował Rosenberg.
Pierwsze z ograniczeń sprowadza się do stwierdzenia, że sędziowie mają tendencję do wprowadzania stopniowych zmian w swoich “liniach orzeczniczych” (w przeciwieństwie do nagłych rewolucji). Oznacza to, że jeśli chce się osiągnąć zmianę tą drogą, konieczna jest długoterminowa strategia litigacyjna – rozpoczynająca się od spraw “małych” i mniej kontrowersyjnych.
Drugie ograniczenie odnosi się do niechęci sądów do działania na własną rękę – tzn. do wydawania orzeczeń, które nie mają poparcia wśród elit lub w masach społecznych. Ta postawa sądów wynikać może z obawy przed politycznymi reperkusjami – np. w postaci prób ograniczenia jurysdykcji sądów (częsta groźba w USA), zmniejszeniu finansowania, czy czysto personalnie – ryzyka braku reelekcji (gdy sędziowie są wybierani w wyborach powszechnych) lub ryzyka złamania kariery (gdy urzędnicy lub politycy mają wpływ na awans zawodowy sędziów).
Trzecie ograniczenie ma szczególne znaczenie w sprawach skomplikowanych. Segregacja rasowa w szkołach jest dobrym przykładem – trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób Sąd Najwyższy USA miałby wymusić implementację swojego orzeczenia biorąc pod uwagę otwartą niesubordynację południowych polityków i urzędników. Żeby przezwyciężyć to ograniczenie, konieczne jest powszechne wsparcie dla kierunku zmian, w którym podąża orzeczenie sądu. Ale jeśli rzeczywiście istnieje takie silne wsparcie, to oznacza, że zmiana równie dobrze mogłaby przyjść z innej strony – np. poprzez nowy akt prawny.
Podsumowując, sądy mogą być narzędziem – trybem w mechanizmie zmian – odpowiadając na sygnały pochodzące od elit lub od silnych grup interesu. Sądy nie mogą jednak być samodzielnym motorem zmian.
2011
Austriacka krytyka polityki antymonopolowej – prezentacja
Zapraszam do zapoznania się z prezentacją, którą przedstawiłem dziś na spotkaniu Klubu Austriackiej Szkoły Ekonomii na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. Tytuł prezentacji to “Austriacka krytyka polityki antymonopolowej”, ale jest to jednocześnie krótkie wprowadzenie do prawa antymonopolowego dla nie-prawników.
Pobierz plik prezentacji – PDF (1,5 MB).
2011
Na wyborcza.biz o pouczaniu Balcerowicza
Polecam mój nowy tekst w portalu Gazety Wyborczej, przygotowany wraz z Lechem Kaliną – “Niepotrzebne porady dla Balcerowicza”:
Minister Julia Pitera publicznie radzi Leszkowi Balcerowiczowi, żeby złożył wniosek o udostępnienie ekspertyz w sprawie ustawy o OFE. Pitera dodaje, że gdyby Balcerowicz to zrobił, to dzięki sądom administracyjnym dziś miałby już te opinie w ręku. Fakty są jednak takie, że wniosek został już dawno złożony, a Kancelaria Prezydenta go ignoruje. W dobrej demokracji, wbrew temu co twierdzi Minister Julia Pitera, droga sądowa powinna być dla obywatela nie normą, lecz ostatecznością w kontaktach z władzą – piszą Mikołaj Barczentewicz i Lech Kalina z fundacji FOR.
Na ten temat pisałem już kilka razy:
2011
Julia Pitera niepotrzebnie poucza Leszka Balcerowicza
W dzisiejszych “Faktach po Faktach” pani Julia Pitera komentując opisywaną już przeze mnie (tu oraz tu) sprawę “tajnych” opinii w sprawie ustawy o OFE wykazała się pobieżną znajomością ustawy o dostępie do informacji publicznych. Niestety znajomość ta nie ustrzegła pani Minister przed istotnymi błędami, na których oparła ona krytykę działań profesora Leszka Balcerowicza.
“Balcerowicz jest wyjątkowo świadomym obywatelem, gdyby nie nagłaśniał tak tej sprawy tylko poczekał na wyrok NSA to już miałby dokumenty” – powiedziała Julia Pitera. Pomijając drobną kwestię, że w tej sprawie przysługiwać będzie skarga do Wojewódzkiego – a nie Naczelnego – Sądu Administracyjnego, problemem jest nadmierny optymizm pani Minister co do szybkości postępowania przed sądami administracyjnymi. Policzmy więc, czy rzeczywiście byłoby możliwe, żeby na drodze sądowej skutecznie wymusić na Kancelarii Prezydenta przestrzeganie ustawy o dostępie do informacji publicznej i już dziś mieć w ręce słynne ekspertyzy.
Wniosek o udostępnienie (wbrew sugestiom pani Pitery) został złożony w pierwszych dniach kwietnia. Kancelaria Prezydenta miała 14 dni na rozpatrzenie tego wniosku. Załóżmy, że zamiast wydawać decyzję odmowną, Kancelaria zawiadomi wnioskodawcę o tym, że ekspertyzy nie są informacją publiczną (tak było w przypadku Olgierda Rudaka). Wtedy wnioskodawca może wnieść skargę na bezczynność Kancelarii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Taką skargę wnosi się za pośrednictwem Kancelarii, która musi w ciągu 15 dni przekazać skargę wraz ze swoją odpowiedzią do WSA w Warszawie. Wtedy WSA ma 30 dni na rozpatrzenie skargi. A przecież wyrok WSA nie jest od razu prawomocny i może zostać zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. To jeszcze bardziej wydłuży postępowanie.
Widać już więc jak na dłoni, że praktycznie niemożliwe jest, by dzięki sądom administracyjnym ekspertyzy już dzisiaj (czy nawet w ciągu miesiąca) były w ręku wnioskodawcy. Dlatego też za jak najbardziej sensowny uważam apel prof. Balcerowicza do obywateli o wywieranie presji na Kancelarię Prezydenta, by z własnej inicjatywy wykonała ona swój obowiązek i udostępniła ekspertyzy, nie czekając na prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, które jej to nakaże.
Na koniec chciałbym tylko zwrócić uwagę, że co do zasady pani Julia Pitera zgadza się z moją opinią, że słynne już ekspertyzy w sprawie konstytucyjności ustawy o OFE są informacją publiczną.
2011
Na wyborcza.biz o tajnych opiniach ws. OFE
Polecam mój nowy tekst na portalu ekonomicznym Gazety Wyborczej – wyborcza.biz:
Dlaczego prezydent jeszcze nie udostępnił opinii prawnych o zgodności z konstytucją ustawy o OFE? Jeśli do udostępnienia nie dojdzie, będziemy mieli do czynienia z sytuacją publicznego naruszenia konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Czy urzędnicy Kancelarii Prezydenta wiedzą, że nieudostępnienie informacji publicznej wbrew ustawie to przestępstwo zagrożone nawet karą pozbawienia wolności?
2011
Czy prezydenccy urzędnicy planują dopuścić się przestępstwa ukrywając opinie prawne o OFE?
Czytając wypowiedzi urzędników z Kancelarii Prezydenta jestem pełen podziwu dla ich odwagi. Niewątpliwie świetnie wiedzą oni, że nieudostępnienie informacji publicznej wbrew ustawie stanowi przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności do roku. Niewątpliwe jest również, że opinie prawne o konstytucyjności ustawy o OFE stanowią informację publiczną. Wniosek jest więc taki, że urzędnicy świadomie narażają się na odpowiedzialność karną, by chronić polityczną reputację Prezydenta. Zaiste, godne podziwu poświęcenie.
Oczywiście, być może wspomniane wypowiedzi medialne nie przełożą się na rzeczywiste działania i przed upływem ustawowego terminu poznamy treść słynnych już opinii wybitnych konstytucjonalistów. I wtedy ucięta zostanie dyskusja o zgodności ustawy o OFE z Konstytucją RP, bo przecież Prezydent nie oparłby swojej decyzji na wątpliwych opiniach.
Jak cała sprawa wygląda od strony prawnej? Przede wszystkim zastosowanie ma tu ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W pełni zgadzam się z Olgierdem Rudakiem, że wspomniane opinie prawne stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Zgodnie więc z ustawą wydarzenia powinny kształtować się następująco:
- 1 kwietnia 2011 złożony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej (zobacz “Apel do Prezydenta RP”);
- w ciągu 14 dni organ państwa, który otrzymał wniosek ma obowiązek udostępnić opinie prawne lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia;
- “zabawa” zacznie się w momencie kiedy doręczona zostanie decyzja odmowna – wtedy zależnie od uzasadnienia odmowy decyzję tę zaskarżyć będzie można:
- przed organem nadrzędnym (a następnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie),
- lub wnosząc powództwo do właściwego sądu rejonowego.
Jeśli więc prezydenccy urzędnicy zdecydują się na odmowę udostępnienia opinii konstytucyjnych, to możemy spodziewać się ciekawego i głośnego procesu, który strona prezydencka najprawdopodobniej przegra. A przegrana może otworzyć drogę dla osobistej odpowiedzialności karnej urzędników. Tym bardziej pogratulować można Prezydentowi tak oddanych urzędników.
AKTUALIZACJA:
Nowsze moje teksty na ten temat:
Kategorie
- BigLaw (5)
- Dostęp do informacji publicznej (28)
- Ekonomia (59)
- Filozofia (47)
- In English (5)
- Inne (19)
- Konkurencja na rynku farmaceutycznym (8)
- Law & Economics (22)
- Memorable Quotes (13)
- Polityka antymonopolowa (24)
- Prawo (34)
- Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych (15)
- USA (16)
- Web development (23)
- Wykładnia konstytucji (17)
- Wystąpienia w mediach (10)
Najnowsze komentarze
- Tomasz Piechowski on Jak “uzdrowić” służbę zdrowia?
- Tomasz Piechowski on Jak “uzdrowić” służbę zdrowia?
- Anonymous on Kancelaria Prezydenta RP przegrała dziś przed NSA
- MK on Kancelaria Prezydenta RP przegrała dziś przed NSA
- Szymon Łajszczak on Kancelaria Prezydenta RP przegrała dziś przed NSA